這是十篇有關香港「深層次結構性矛盾」文章的第一篇(非連續性)。眾所周知,中央不止一次督促我們解決深層次矛盾;我在這裏要說的是,公共政策在回歸和政府擴大代表性過程中形成的問題。

哪些是我們的深層次矛盾,人言人殊。依我看,最顯而易見的是:一、社會矛盾,例如收入和財富差距、發展與環保的衝突;二、外圍環境變化所產生的矛盾,例如內地經濟崛起、地區以至全球性的金融危機;三、政治生活碎裂,無法形成政策共識;四、失卻可分享的價值、共同的方向和期盼。

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今天適逢財政司司長發表下年度的財政預算,就讓我從預算案講起。

自郭伯偉(John Cowperthwaite)1961-71年任財政司以來,香港的經濟政策以「有限政府」(limited government)為本,預算案至今仍以此為出發點。郭伯偉在他的第一份預算案裏明言:「長遠而言,每個商人在自由經濟裏根據各自的判斷作出決定,縱或不時出錯,但作為一個整體,造成損害的可能性仍小於政府集中所做的決定,而且縱有損害,相信也可以較快地抵消。」(本文翻譯)

香港頓成國際品牌

其後,美國學者佛利民(Milton Friedman)注意到郭伯偉的政策,在他1980年主持的十集電視紀錄片Free to Choice(《自由選擇》)裏,特地用第一集來講述香港的成就。香港頓時成為國際品牌,激發多國撤除對經濟的統制。如果不是一眾開放型經濟有成,特別是香港的先例,巴西、俄羅斯、印度和中國等人多勢眾但經濟落後的大國斷不會改轅易轍。

繼郭伯偉後出任財政司的夏鼎基(Philip Haddon-Cave,1971-81年在任)、彭勵治(John Bremridge,1981-86年在任)、翟克誠(Piers Jacobs ,1986-91年在任)基本上蕭規曹隨。夏鼎基更為這項政策冠名,以「積極不干預」(positive non-interventionism)來頂住要求政府介入經濟的壓力。但世界在變,香港的政制開始加強代表性,財政政策逐漸要回應民粹的訴求。將香港稱為「共識資本主義」(consensus capitalism)的繼任人麥高樂(Nathaniel William Hamish Macleod)可能是最後一位享有社會共識的財政司。

麥高樂後的歷任人(回歸後改稱「財政司司長」)就不得不找些新詞來講述自己的理念。曾蔭權(1995-2001年在任)強調「最大的支持、最少的干預,以及審慎理財」;梁錦松(2001-03年在任)認為,政府的角色是「積極為市場發展創造條件」;唐英年(2003-07年在任)秉持「市場主導,政府促進」的原則。「有限政府」的原則不變,但語氣有別,卻又可以理解。在新的氣氛下,這幾位財政司好不容易才避免進一步削弱郭伯偉的政策精神。

香港今天的政府不再那麼有限,但與世上多數政府相比仍屬有限。就這點來說,歷任的財政司和司長值得一讚,郭伯偉的優良傳統更是港人巨大的福分。

香港政府在哪些方面不再那樣有限?這會否造成深層次矛盾、有損經濟活力、壓低成長?我覺得很有可能。

開放性市場及其背後的規章制度(rules and institutions)是經濟持續繁榮的關鍵。市場雖然不一定能貫徹始終,但通常是完美的,全球過去這兩個半世紀的繁榮實拜市場之賜。六十年前,不少學者一度相信,政府指令對經濟更好,但後來目睹蘇聯、東歐和中國的中央計劃崩潰,不少發展中國家統制性經濟的失敗,當不再懷疑市場的威力。

眼看一些混合型經濟相當成功,有些學者主張由政府積極帶動經濟成長,但這個說法在此並不適用。今天的中國無疑是混合型經濟,但過去三十年的高速成長乃開放市場之功,並非政府掌控之力;公共部門小,則經濟效益高,成長的遠景也較好。歐洲、日本和南韓這些發達的混合型經濟若進一步開放市場,特別是服務業,減少指令和監管,成就會更大。文獻裏的證據不勝枚舉,近年合稱「金磚四國」(BRICs)的巴西、俄羅斯、印度和中國即為明證。

「有限政府」的規模指標

有理無理,政府都會為經濟成就而邀功,公眾大可一笑置之。但在政治巧語與認真的分析之間要有所區分,還未聽說有理論認為,政府比市場更能促進成長,而只有相反的說法。政府在任何經濟裏都可以起到重要的作用,但關鍵是讓開放性的市場自行發揮,而非設置障礙。因此,要判別政策是否有助於繁榮,一項重要的指標是「有限政府」的規模。

政府有六種工具可以達成經濟目標:直接提供產品和服務(主要是設立公營企業)、徵稅、開支、舉債、監管經濟活動和發行貨幣。每種工具的規模和涵蓋面、獨立實施還是結合使用,是量度政府介入經濟程度的標尺。

「有限政府」將大部分經濟留給私人經營,讓市場引領大多數的經濟活動。「延伸政府」(extended government)則將較多的經濟置於公共控制下,讓公共機構來掌管經濟活動;就限制直接以公共途徑提供產品和服務而言,香港回歸以來做得不錯。

香港有時候也高調地透過公共途徑提供服務,例如一些交通運輸、應對環保問題的基礎建設、西九文化區等,那不但涉及大量公帑,有些服務也缺乏良好的理據;但其中一些可能沒有其他途徑可以提供。郵政局和稅務局的例子亦說明,當局本來可以將一些資產私有化,但現在不再考慮,只不過市民不太介意。

與此相比,終止居者有其屋計劃、鼓勵開辦私家醫院和私立大專、直接資助中學等,都是維持「有限政府」的重要舉措,當局應記一功。

低稅率、收支平衡和不欠債都有助於壓縮公共開支、維持較小的公共部門。舉債說到底要靠加稅來償還,其實相當於「延伸政府」。公債過多則必定在市場上排擠私營部門,有損成長的誘因。平衡預算、避免赤字和發債,是香港得以長期成長的要素。歷任的財政司和司長堅守初衷,不屈從於民粹壓力,尤其是最近二十年政府擴大代表性後,在位的幾位值得嘉獎。編制預算案時從收支平衡出發,但最後發覺有盈餘,這種保守的取態其實是健全的,毋須感到尷尬。

二十多年前,日本仍被視為領先全球的經濟體之一,但接着的一個世代,實際成長率近乎零,原因是資產市場崩潰;為了填補私營部門的債務,政府不斷加發公債。美國現在也用這種方法來抵消私債,以致公債日增。一日無可信的削債舉措,經濟成長也就沒有底。但美日的政府內部分化、雙手互搏,缺乏傑出的領袖來說服利益團體和議會接受痛苦的抉擇。幸虧香港還未落到這個地步。

反過來,監管較少,則公共部門也較小,經濟效益較高。一則監管要有機構執行,連法院也可能增加負擔。

次之,如何監管通常是利益方討價還價的結果,各方很難完全滿意,只不過勉強接受,一有機會就要求修訂;時間、精力和資源都耗費在這個過程裏。

第三,出發點再好、諮詢再全面,實施監管後也可能有難以預見的第三方效應,影響到原本沒有直接利害的一些人,從而又要重新協商。如是這般,一種監管帶出另一種,刺激公共機構膨脹。

監管基本上是繞過「徵稅—開支—赤字」的手段來重新分配社會資源。說白了,用規章來逼甲直接付款給乙,避免透過政府來轉移。舉個例,最低工資將某些企業的資源重新分配給工人,所造成的第三方效應是工資最低的工人難以求職,而效益較差的小企業可能會失卻市場份額,受損者必定調撥資源以爭取較好的監管條件。這類非生產性活動在學術上稱為「尋租」。

監管影響經濟效益

牟利活動增加總的價值和財富,但尋租只是重新分配資源,不但費時失事,更會扭曲市場誘因和回報架構,令市場變得僵硬、回應乏力,從而減少總的價值和財富。

尋租是現代名詞,初見於意大利學者Vilfredo Pareto(帕累托) 1896年的着作Cours d’Economie Politique。他打比方說,如果建議對當時的3000萬居民每人每年收取一法郎,再找個堂而皇之的理由將款項平分給其中的30人,必定可以掀起競選熱潮,贏取政治支持,因為這30個未來的幸運兒會全力推動議案,但失利的3000萬人無動於中。已故的Mancur Olson教授後來借用來分析國家的興衰,結論是只求尋租的文明和社會必定沉淪。

香港正在加大監管,從而間接擴大政府規模——當局既要紓緩加稅和增加開支的壓力,又要平衡預算、避免赤字,心力交瘁,無力抵禦監管的訴求。監管擔子重,市場也就不夠靈活,香港是城市經濟,市場僵硬後果堪虞。由於金融危機和新興經濟體的競爭,全球環境已起了翻天覆地的變化,香港尤須維持競爭力。

香港改用貨幣發行局(currency board)制度後,發行貨幣得免政治化,但經濟上只剩下五種可用的政策工具。

「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字」的《基本法》條文,守住了「有限政府」的底線。但《基本法》也說,政府有責任促進由工業到貿易、由醫療到社會福利各種各樣的活動,為監管留下伏筆。

歷任的財政司和司長都能秉承郭伯偉精神,為開辦公營事業、加稅、增加開支和發行公債設限。惜弱在監管,予民粹可乘之機,長遠來說只怕嚴重削弱未來的成長。

內部分化潛伏隱憂

由於很難加稅,政府最愛監管,甚至可以說,代議政府靠監管生存。凱恩斯用赤字預算作為應付不景的權宜之計,但赤字一旦變得「合法」,政府即使不負責任也振振有辭。濫發公債的弊病最初見於拉丁美洲和其他發展中國家,近期日本也破紀錄發債以刺激經濟;及至2008年爆發全球金融危機,一眾發達國家更力爭全球欠債最多的榮銜。

美國學者Francis Fukuyama(福山)在US Democracy has Little to Teach China(〈美式民主對中國的啓發甚微〉)一文裏,指出了自由民主政府的困厄。以他看,「中國政制最強的一點是,至少就經濟政策來說,有能力迅速作出大型複雜的決策,而且相對作得不錯」。相比之下,「美國模式存在着一個更深的問題。……缺少意願以應付長遠的財政問題。美國的民主也許具有中國制度所缺乏的內在認受性,但若政府雙手互搏、無法管治,對任何人均無典範可言」。

香港政制開始有內部分化、雙手互搏的迹象,令經濟存在隱憂。內地人或錯以為香港公務員無能,或錯以為香港政制失靈;本港的民主派則歸咎於半生不熟的民主。但我們是否真的找到了解答?

我相信富有民望的「有限政府」應是解救的方法之一。郭伯偉久經考驗的觀點,相信還可以帶來不少啟發。

在創建未來政制、建立政策共識的同時,應就《基本法》尚未明確的地方,認真探討如何約束日增的監管,減少重新分配的虛功。我們既希望政府勇於回應市民的訴求,也希望公眾預期建基於共識之上,而非單以個別的利益作為出發點。

「深層次結構性矛盾」系列.十之一

參考文獻:

Francis Fukuyama, “US Democracy Has Little to Teach China,” Financial Times, January 17, 2011

Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, New Haven and London, 1982



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